推进粤港澳大湾区建设，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。在这一战略布局下，人才政策尤其是青年人才政策的实施成效与突破方向，成为各界关注的焦点。深入研究粤港澳大湾区建设背景下青年人才政策的优化路径，剖析其面临的现实挑战与未来发展方向，不仅有助于深化对区域人才战略的理解，更能为加快打造大湾区高水平人才高地提供理论支撑与实践启示。

　　党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，深化粤港澳大湾区合作，强化规则衔接、机制对接。[1]2025年是《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式印发六周年。六年来，为推动粤港澳大湾区建设，各地出台了一系列的优惠政策和举措，破除政策藩篱，打通落地政策的“最后一公里”，鼓励港澳青年到大湾区就业创业，加快打造大湾区高水平人才高地。

　　2025-08-05，习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会报告中强调，教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。[2]这是党代会报告第一次单独成章对教育、科技、人才工作进行一体部署，彰显出三者对全面建设社会主义现代化国家这一新征程的密切关联性。当前，各地应抓紧这一历史机遇，紧紧依靠人才驱动创新，推动经济提档升级，为经济高质量发展和迈上更高的台阶提供新的发展动力。人才是实现民族振兴、赢得国际竞争战略主动的关键因素。随着社会的发展，越来越多的地方政府也切实意识到人才对于地方发展的重要性，纷纷作出全方位引进、培养、留住和用好人才的一系列举措，依靠人才驱动创新，促进经济提档升级。据统计，截至2020年底，全国有240多个地级以上城市先后发布“人才新政”。[3]可见，各个城市纷纷加大对人才的重视力度。随着产业转型升级，粤港澳大湾区也先后出台一揽子的政策举措，在人才补助、放宽落户上持续加码，加快打通阻碍要素流动的壁垒，把更多优秀人才集聚到党和人民的事业中来，加快打造高水平人才高地，以期实现经济发展的“弯道超车”。在各项人才政策的吸引下，人才聚集效应正在逐步形成。但是，面对不同城市的发展需求，如何切实发挥人才的引擎作用却成了各个地方面临的现实问题。习近平总书记指出，要充分运用粤港澳重大合作平台，吸引更多港澳青少年来内地学习、就业、生活，促进粤港澳青少年广泛交往、全面交流、深度交融，增强对祖国的向心力。[4]随着粤港澳大湾区建设的不断推进，支持青年人才在粤就业创业的政策成效初现。但是，在政策实施过程中，如何切实发挥有效市场和有为政府的更好结合的优势，使政策发挥最大的激励效应，是亟待解决的问题。基于此，试图深入分析粤港澳大湾区建设下青年人才政策的突破口，提出相对应的对策建议。

　　文献综述

　　人才理论研究成果也较为丰硕。国内外的诸多学者从不同研究视角对人才政策进行了多方位研究。在国外，早在1960年，美国经济学家西奥多·舒尔茨（Theodore W.Schultz）提出的人力资本理论认为，资本应该分成物质资本和人力资本，人力资本与国家经济的发展有着极强的正向相关关系。随后，越来越多的学者证实人力资本对国家经济发展的重要性这一观点。D.J.Bogue在1959年提出了推拉理论，人口流动与迁移现象的产生，往往是原居住地区消极因素与迁入地区积极因素协同作用的结果。20世纪60年代，美国学者E·S·Lee在此基础上补充了第三个因素——中间障碍因素。关于迁移者流动的文献很多，国外比较有代表性的理论主要有：刘易斯模式（1954）、费景汉-拉尼斯模式（1961）、乔根森模式（1961）及托达罗（1969）模式。[5]

　　在国内，人才的吸引与争夺并非近年才兴起的现象，早在20世纪90年代初期时，就曾有学者提出“人才争夺”这一概念。“人才争夺战”在21世纪初首次于中国打响，直至2017年下半年开始，国内再次掀起一场“抢人大战”，先是三、四线城市打响了针对应届毕业生的“抢人大战”。随后不久，这一行动迅速引发全国多地响应，多个城市纷纷加入人才竞争的行列。随着人才竞争的持续升温，学术界对这一现象的关注度与研究深度也在不断提升。从学术研究视角来看，大量研究成果表明，区域人才集聚本质上是多重因素协同作用的产物，与城市定位、吸引力、经济发展水平和人才氛围等因素密切相关。在此背景下，人才已成为区域发展竞争的核心要素之一，其重要性不言而喻。然而不容忽视的是，部分地区在人才政策的制定与实施过程中，暴露出一系列亟待解决的问题，具体表现为政策设计结构失衡、行为主体角色错位、制度规范滞后及政策效用单一等，反映了当下各地人才政策的思维局限和实践困境。面对这一局面，破局之道，在于推动人才政策理念的革新，需要推动政策理念从需求侧向供给侧转变，增强企业对人才招揽和培养的自主性，发挥市场对资源配置的决定性作用，构建人才引进、培养与合理流动的优势环境，形成政府引导、市场主导、企业主体、社会协同、法治保障、制度支撑的城市人才发展新格局。值得注意的是，尽管专家学者已对人才理论、流动及集聚开展了广泛且深入的研究，但是，在粤港澳大湾区青年人才政策领域，现有研究仍较为缺乏，还有很大的研究空间。综上所述，本研究试图从学术理论的视角，深入剖析粤港澳大湾区人才政策的思维局限与突破方向，聚焦如何精准对接经济社会与用人主体需求，量体裁衣，不唯数量求质量，强化有效市场与有为政府的协同效能，为打造大湾区高水平人才高地、推动区域高质量发展提供理论支撑与实践路径。

　　粤港澳大湾区建设下青年人才政策面临的现实挑战

　　近些年，随着人口红利消逝、产业转型升级的需要和人才的价值日益凸显，为了进一步吸引和留住人才，粤港澳大湾区相继出台一系列人才政策，不断推陈出新、加码发力，加大对人才的正向拉力，在广纳英才的道路上可谓是不遗余力。随着粤港澳大湾区的不断发展，越来越多的港澳青年主动融入国家发展大局。广州日报发布的最新数据显示，截至2023年2月底，港澳居民在粤参加养老、工伤、失业保险共30.62万人次，其中享受社保待遇3.55万人。[6]可见，粤港澳三地的融合发展，为青年人才就业创业提供更多的机会。城市的发展终究需要依托产业升级的驱动，而产业升级、企业研发与科技创新的深度推进，又离不开高素质人才的支撑。作为粤港澳大湾区建设中最具活力的群体，青年人才的集聚与流动直接影响着区域发展动能。值得关注的是，当前城市间吸引力水平存在显著差异，这种差异不仅塑造着人才的空间分布格局，也对创新人力资源的有效配置提出了挑战。如何通过系统性地设计引进青年人才，并以科学机制盘活存量人力资源，使其充分服务于区域发展战略，成为亟待破解的关键命题。基于对上述背景的梳理与分析，本文试图从粤港澳大湾区建设的全局视角，探索青年人才政策的突破方向，并在此基础上构建针对性的对策体系。为了使政策发挥出预期的良好作用，要有效找到三大突破口。

　　（一）政策同质化

　　从成本—收益的角度看，制定政策的最终目标就是为本地区带来正向收益。为了增加人才的聚合效应，多个城市都竞相发布一系列“人才新政”，纷纷通过对高层次人才给予经费支持、安居保障、住房补贴，加大对人才的正向拉力，用实际行动佐证乃至诠释着地方政府行为动机及竞争机制的转换。但是，在制定人才政策前，囿于各种因素的影响，如果未能充分考虑本地产业发展水平、城市能级、承载平台等因素，忽视区域的差异性、互补性，那么政策边际效应就会递减，其长期效果仍是未知数。对此，一方面，要避免引才指向趋同化。囿于信息不对称，政府在引进人才的过程中难免处于不利的境地，既缺乏用人单位的信息，又缺乏足够的信息去鉴别人才，在这一背景下，地方政府更倾向于借鉴上级的人才判定标准。同时，人才群体的评价标准也趋同，往往以年龄、学历、职称、职务、工作资历等硬杠来鉴别和评价人才。在这个过程中，部分地区如果没有充分考虑地方特色和尊重市场规律，而是照搬照抄、生搬硬套人才评价指标，那么引进的人才就会与本地产业需求导向相脱离，最终导致人才的错配和资源的浪费。另一方面，要避免激励机制趋同化。各地的人才新政主要是围绕物质激励和服务优化展开。在激励手段上，真正大胆试验、改革创新的还不够多，个别地区甚至在没有充分考虑政策承载力的情况下，照搬别的城市的人才新政。这些同质化的政策措施虽然一定程度上可以起到激励作用，但是，在各地都竞相发布一系列政策的大背景下，会不同程度地弱化各地政策效力，影响政策预期效果。特别是经济社会发展水平、区位条件、公共服务建设水平和人才生态环境等处于明显劣势的城市和县域，周边城市类似的政策供给会进一步降低其本地政策环境吸引力。[8]此外，随着同质化人才政策的推进，在发展的初级阶段，发展差距还有可能进一步扩大。[9]对此，如果只是盲目地政策跟随，只会进一步丧失对人才的竞争力，加剧“马太效应”，造成更多、更大的发展不平衡，甚至很容易导致人才竞争的“优势归零”。

　　（二）政策碎片化

　　在推动地方经济高质量发展的进程中，不少城市纷纷对标先进制定一系列人才政策体系，通过高频次引才举措抢占人才资源。然而，部分地区却陷入 “年年引才、年年缺才” 的循环困境。深入审视可见，一些地区若制定的人才政策缺乏连续性、稳定性和可持续性，在更新迭代中出现规则频繁变动、适用范围弹性调整等问题，将极易导致人才在招引阶段承诺的政策福利，到落地环节已发生实质变更。特别是资金补贴类的普惠型政策，对于人才而言是有预期、有奔头的，如果政策口径、补贴对象的调整，那么会让人才来了却“扑个空”。这种政策的不确定性，不仅直接影响人才的落地意愿，更对区域人才生态的长效构建形成隐性冲击。

　　人力资源具有可流动性。伴随着市场化改革的深入推进和户籍制度的松动，人才形成以“用脚投票”为核心特征的新型迁移决策模型，通过“用脚投票”机制来表达对他们区域公共服务水平的偏好，往往根据自身的发展和利益诉求向更合适的行政区域迁移和集聚。[10]选择一座城市长期定居，是个体在多重因素交织作用下的综合决策结果。从经济发展水平、居住成本到城市宜居度，从公共服务供给、子女教育资源到父母养老保障，每一个维度都是影响定居选择的重要考量。尤为重要的是，对于引进人才而言，他们对城市人才政策的敏感度普遍较高。若引才后的配套政策出现缺失，将直接冲击这一群体的城市融入度。事实上，科学的人才政策体系不仅需要聚焦前期引才环节，更应构建覆盖人才培养激励、发展支持、服务保障、配偶就业协助、子女教育衔接等全周期的配套机制。这是因为，即便短期内成功吸引人才落户，若城市后续配套服务未能同步跟进，仍难逃“引才易、留才难”的困境；而倘若前期政策与后续措施之间存在严重的碎片化问题，更会在人才心中埋下后顾之忧的种子，削弱区域人才集聚的可持续动力。

　　（三）政策浅层化

　　人才政策浅层化本质上是指政策仅停留在技术性调整层面，过度聚焦表面形式，缺乏理念革新与制度层面的根本性变革，由此形成的政策方案难以产生实质性突破。在政策制定与实施初期，地方政府应避免采用“大包大揽”的管理模式，避免将人才引进、激励、培养及服务工作完全纳入行政主导范畴。这是因为，随着人才集聚规模不断扩大，若持续以政府为主导开展引才育才工作，“一站式”行政化安置政策极易引发政策失灵，导致企业人才需求与人才专业技能优势之间出现对接断层。企业对人才的需求与人才群体的技能优势无法有效对接，相当一部分企业在满心欢喜接收政府推荐的人才精英后，甚至会出现了“职不配才”的尴尬境遇[11]，使得人才引进工作难以真正服务于企业发展，进而加剧政策浅层化问题。

　　粤港澳大湾区建设下青年人才政策优化路径探析

　　近年来，粤港澳大湾区的人才政策如雨后春笋般出台，不仅能够助力城市创新发展和优化产业布局，而且短期内在一定程度上能发挥政策的撬动作用。但是，从长远来看，若想真正留住人才，实现城市可持续发展，必须提升城市人才战略的深度和广度，重视对政策受众需求的回应，找准政策的发力点，缓解政策失灵的问题。

　　（一）提升政策精准度，擘画人才战略

　　从成本收益的角度，对地方政府而言，学习和借鉴其他先进典型城市的人才政策是一种相对性价比较高的理性选择。不可否认，这种策略在实践中确有积极意义，通过复刻成功经验，既能降低政策制定的试错成本、规避潜在决策风险，又能在短期内快速形成引才效应，为地方发展注入动能。然而，政策复刻过程中，若缺乏因地制宜的考量，其潜在风险不容忽视。若地方政府在制定人才政策时，未能充分结合本地产业基础、城市发展能级与资源承载能力，单纯机械照搬外地经验，极易导致人才供需结构性失衡。换言之，引进的人才与城市实际需求脱节，配套保障体系也难以支撑人才的长期发展，最终使政策实施效果大幅削弱，陷入“引才易、留才难、用才荒”的恶性循环。这种脱离实际的政策单纯照搬和复刻，不仅造成公共资源的浪费，更会阻碍区域人才生态的良性构建，背离人才政策制定的初衷，使得人才政策的实施效果被大打折扣。

　　很显然，不同城市之间存在着多个方面的差异和不同的战略定位，诸如地理位置、历史文化积淀、城市能级、产业布局、自然资源、人口规模等因素。要使人才政策发挥应有的效能，把真金白银用在“刀刃”上，在新一轮的城市功能定位中，每个城市都应特别强调突出本身所具有的特色去引进、培养和用好人才。对此，要基于地方发展的承载力，科学借鉴人才政策。人才政策理应精准，量体裁衣，精准定位、施策，根据本地经济发展需要、产业定位，探索精准和错位的引才政策，引进与区域产业特征和城市战略定位相匹配的人才。

　　（二）加强政策系统性，发挥集成效应

　　公共政策的稳定性和系统性会直接影响到政策的执行效果。政策的系统有序化，才能使其发挥出应有的治理效能。人才政策内容不成体系，政出多门，政策体系就会乱而散。同时，如果引才后各种政策不配套，那么最终会导致政策真正落实很难。如果过于强调前期的资金补助和刺激，对人才引进后的生活和权益保障关注相对较少，人才入驻后，各种人才优惠政策流程办理手续繁琐、拖沓，很多政策不配套、落地难，“最后一公里”问题没有解决，那么青年人才往往会出于对医疗、教育、交通等综合成本的考虑而选择退出。对此，政策设计要充分考虑统筹性，各部门在制定政策前加强摸底调研，广泛征求意见，充分掌握现有政策体系和发展的需要，并形成部门间的联动机制，确保出台政策科学、有效，助力政策落实。此外，建议建设统一的人才工程申报平台，规范理顺各层次人才工程申报规则和支持政策，提升资源配置效率。

　　（三）坚持政策导向性，找准着力点

　　决策者的有限理性、决策信息的参考以及各种环境变化因素，会制约和影响公共政策的制定和执行。如果人才政策条目不清晰、界定模糊，政策可行性较低，政策并不能真正惠及人才，那么政策落地效果就会不佳。对此，一方面，要加大政策的调研力度，找准政策着力点。在发展过程中，政府逐渐摸索出适合本地区发展的模式，加深对地区人才结构的认知，根据地方发展的需要，善于量体裁衣，理性和充分发掘人才，实实在在地为潜在的人才提供一些实质性落地的政策。另一方面，在人才评价方面，根据自身城市产业发展需求和经济的发展确定人才引进的标准，要做好单项人才规划和需求预测，并定期编制发布人才目录，不简单地看人才职称、学历、年龄，更不能把人才职务作为评价标准，要破除“四唯”倾向，指导人才引进工作有序展开。

　　基金项目：本论文是2024—2025年度广东省社会主义学院系统招标课题“港澳青年在粤就业创业面临的新问题及对策研究”的阶段性研究成果（项目编号：2024-GDSYKT-06）。

　　作者为中共湛江市委党校讲师、校刊编辑、助理馆员，研究领域为公共治理和政策分析。